Als onderdeel van de ‘Ondermijningswet’ is op 1 augustus 2020 de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) uitgebreid. Het betreft de eerste tranche van de twee voorziene uitbreidingen van de wet. De tweede tranche is nog in voorbereiding. In dit artikel behandel ik de strekking van de Wet Bibob en de belangrijkste wijzigingen sinds 1 augustus 2020.
De Wet Bibob bestaat al sinds 2003, maar wordt eigenlijk pas de laatste jaren breed door overheden toegepast. De wetgever heeft met de Wet Bibob aan overheden – niet aan private partijen (!) – een bestuursrechtelijk instrument gegeven waarmee kan worden voorkomen dat door besluitvorming, als vergunningverlening, onbedoeld criminele activiteiten worden gefaciliteerd. De Wet Bibob is daarbij alleen van toepassing op aangewezen besluiten. Die aanwijzing vindt plaats in bijzondere wetten, zoals de Drank- en horecawet, maar deels ook in de Wet Bibob zelf. Zo verklaart de Wet Bibob zichzelf van toepassing op subsidies of gemeentelijke vergunningen die krachtens een verordening verplicht zijn gesteld voor een bedrijf. De Wet Bibob is daarnaast van toepassing op overheidsopdrachten (lees: aanbestedingen) en sinds 2013 ook op vastgoedtransacties.
In essentie draait de Wet Bibob om de vaststelling van de ‘mate van gevaar’ dat de overheid door bepaalde besluiten te nemen of transacties aan te gaan criminele activiteiten faciliteert.
De Wet Bibob onderscheidt in de basis twee ‘gevaarsvarianten’. De eerste is het gevaar dat een bepaald besluit mede wordt gebruikt om op geld waardeerbare voordelen te benutten die uit strafbare feiten zijn of worden verkregen (lees: witwassen). De tweede gevaarsvariant betreft het gevaar dat een besluit mede wordt gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Bij beide varianten wordt onderzocht in hoeverre strafbare feiten via een besluit zouden kunnen doorwerken. Bij de eerste gevaarsvariant wordt daarbij vooral gekeken naar strafbare feiten waarmee financieel voordeel is of kan zijn behaald en in hoeverre dat voordeel kan worden benut als bijvoorbeeld een vergunning wordt verleend. Bij de tweede variant ligt de focus op strafbare feiten die gepleegd zijn bij activiteiten die samenhangen met of in het verlengde liggen van activiteiten waarop het gevraagde besluit betrekking heeft. De mate van gevaar ziet vooral op het risico dat het betreffende besluit wordt misbruikt om dezelfde feiten opnieuw te plegen.
Feitelijk is er nog een derde gevaarsvariant, namelijk als een strafbaar feit is gepleegd ter verkrijging van een besluit. Denk aan de bedreiging van een ambtenaar. Wordt bij één of meer gevaarsvarianten een ‘ernstig gevaar’ vastgesteld, dan kan – afhankelijk van het type besluit waarop de Wet Bibob wordt toegepast – de overheid op die grond een vergunning weigeren of intrekken, een gegadigde voor een overheidsopdracht uitsluiten van gunning, weigeren een vastgoedtransactie aan te gaan, enzovoort.
De toetsvraag bij de vaststelling van de mate van gevaar is of degene die een besluit aanvraagt of daarover beschikt (lees: de betrokkene) ‘in relatie staat tot’ strafbare feiten. In ieder geval is hiervan sprake als de betrokkene zelf (vermoedelijk) strafbare feiten heeft begaan, of als hij (in)direct leiding of zeggenschap uitoefent of uitgeoefend heeft over een rechtspersoon die strafbare feiten heeft begaan. Op grond van de Wet Bibob kan óók een relatie tot strafbare feiten worden aangenomen als een ander deze heeft begaan, terwijl die ander (in)direct leidinggeeft of heeft gegeven aan, zeggenschap heeft of heeft gehad over, vermogen verschaft of heeft verschaft aan de betrokkene, of in een ‘zakelijk samenwerkingsverband’ tot de betrokkene staat of heeft gestaan.
Dit zakelijk samenwerkingsverband staat in de Wet Bibob om te voorkomen dat criminelen een in strafrechtelijk opzicht schone persoon naar voren schuiven om zo, ondanks hun eigen ‘strafblad’, toch een gewenst besluit te kunnen krijgen (zgn. stromanconstructies). Het begrip is ruim. Reeds bij een zakelijke relatie die gericht is op samenwerking met een zeker duurzaam en structureel karakter, is sprake van een zakelijk samenwerkingsverband. Dit kunnen alledaagse rechtsbetrekkingen zijn, zoals financierings-, handels- of arbeidsrelaties. Niet vereist is dat de samenwerking ook gericht is op het plegen van strafbare feiten, of dat iedere deelnemer aan het samenwerkingsverband afzonderlijk betrokken is (geweest) bij strafbare feiten. Ook wetenschap van die feiten is niet vereist. Enkel het bestaan van een duurzame zakelijke relatie met een persoon die strafbare feiten heeft begaan waarvan het samenwerkingsverband als geheel profijt kan hebben (gehad), is voldoende. Alleen als een samenwerkingsverband is verbroken – en niet aannemelijk is dat dit herleeft – kan daaraan in beginsel geen relatie tot strafbare feiten worden ontleend.
Overheden die de Wet Bibob toepassen, moeten het hiervoor besproken onderzoek in eerste instantie zelf doen. De eigen onderzoeksmogelijkheden zijn echter beperkt. Zo kan een gemeentelijk bestuursorgaan geen diepgravend onderzoek doen naar iemands fiscale verleden. Bovendien is het eigen Bibob-onderzoek in principe beperkt tot de betrokkene. Diepgravend onderzoek naar diens zakelijke relaties is niet mogelijk. Zeker niet tot 1 augustus 2020. Voor het eigen onderzoek zijn overheden grotendeels aangewezen op openbare bronnen. Het eigen onderzoek wordt vaak uitbesteed aan het Regionale Informatie en Expertises Centrum (RIEC) dat over meer informatie beschikt. Daarnaast kan voor het eigen onderzoek een ‘Bibob-vragenformulier’ worden gebruikt. Hiermee kan een overheidsorgaan aan de betrokkene specifieke Bibob-informatie vragen, zoals over diens financiering. Weigert de betrokkene het vragenformulier (correct) in te vullen, dan kan dat voldoende zijn om het gevraagde besluit buiten behandeling te stellen of te weigeren, of een reeds genomen besluit in te trekken.
Pas als na het eigen Bibob-onderzoek bepaalde relevante onduidelijkheden blijven bestaan, kan het Landelijk Bureau Bibob (LBB) om advies worden gevraagd. Het LBB ressorteert onder het ministerie van Justitie en adviseert overheden over de mate van gevaar. Niet over het besluit dat het overheidsorgaan moet nemen. Daarvoor blijft het overheidsorgaan zelf verantwoordelijk. Het LBB heeft toegang tot gesloten bronnen, zoals belasting- en politiegegevens. Als het LBB daarom verzoekt zijn in de Wet Bibob aangewezen instanties, waaronder de FIOD en de Inspectie SZW, verplicht informatie te verschaffen. Ook kan het LBB autoriteiten in het buitenland verzoeken om strafrechtelijke gegevens over de betrokkene en diens zakelijke relaties. Het onderzoek door het LBB heeft dus een ingrijpend karakter en is ‘ultimum remedium’. Na analyse van de vergaarde informatie brengt het LBB advies uit aan het overheidsorgaan, dat deze laatste mag betrekken – na zich van de zorgvuldigheid van het Bibob-onderzoek te hebben vergewist – bij zijn besluit.
In hoofdlijnen is er sinds 1 augustus 2020 het volgende veranderd:
In de eerste plaats is de reikwijdte van de Wet Bibob verruimd. Die verruiming heeft betrekking op overheidsopdrachten en vastgoedtransacties. Tot 1 augustus 2020 konden alleen aangewezen overheidsopdrachten worden ‘gebibobd’. Die aanwijzing beperkte zich tot de bouw-, ICT - en milieusector. Deze aanwijzing is vervallen, zodat voortaan alle overheidsopdrachten (als bedoeld in de Aanbestedingswet 2012), waaronder in de vervoerssector, onder de Wet Bibob vallen. Daarnaast kunnen meer rechtshandelingen met betrekking tot een onroerende zaak, oftewel vastgoedtransacties, waarbij de overheid is betrokken worden gebibobd.
Een tweede wijziging ziet op de uitbreiding van de onderzoeksmogelijkheden van overheidsorganen. Door een aan de Wet Bibob gekoppelde wijziging van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens kunnen voor het eigen onderzoek naast strafvorderlijke gegevens van de betrokkene, ook gegevens van derden worden geraadpleegd. Het gaat daarbij onder andere om vermogensverschaffers, leidinggevenden, maar ook om zakelijke relaties die redelijkerwijs met betrokkene gelijk kunnen worden gesteld vanwege hun feitelijke invloed. Tegenover de verruiming van de eigen onderzoeksmogelijkheden, staat wel dat het LBB voortaan een adviesverzoek van een overheidsorgaan kan weigeren, als naar zijn oordeel de eigen onderzoeksruimte niet (optimaal) is benut.
Een derde wijziging is dat ook de onderzoeksmogelijkheden van het LBB zijn uitgebreid. Het LBB heeft een extra bevoegdheid gekregen om nadere vragen te stellen aan de betrokkene over een zakelijk samenwerkingsverband. Daarnaast is de lijst met ‘informatieleveranciers’ aan het LBB, in verband met het doen van Bibob-onderzoek, uitgebreid. Ook heeft het LBB een ‘tipfunctie’ gekregen, op grond waarvan het een overheidsorgaan kan tippen om een Bibob-onderzoek te doen, als het LBB beschikt over gegevens dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. Tevens kan het LBB voortaan overtredingen melden bij instanties die daarvoor een bestuurlijke boete kunnen opleggen, of aangifte doen bij een opsporingsambtenaar van een strafbaar feit.
Een vierde wijziging is dat meerdere gevolgen kunnen worden verbonden aan de uitkomst van een Bibob-onderzoek. Tot 1 augustus 2020 kon wettelijk gezien alleen bij een ‘mindere mate van gevaar’ worden gekozen voor het nemen van een besluit onder voorschriften. Die voorschriften moesten daarbij gericht zijn op het wegnemen van het ‘restgevaar’. Voortaan kan dit ook bij een ‘ernstig gevaar’. Daarnaast konden tot 1 augustus 2020 alleen strafbare feiten die werden gepleegd ter verkrijging van een besluit een weigeringsgrond opleveren. Sinds 1 augustus 2020 kunnen strafbare feiten die worden gepleegd om een besluit te behouden een intrekkingsgrond opleveren.
Tot slot is de Wet Bibob op enkele technische onderdelen gewijzigd. Deze wijzingen variëren van een verlenging van de geldingsduur van een Bibob-advies van het LBB tot het betrekken van een sepot bij de beoordeling van de mate van gevaar. Ik laat een bespreking daarvan verder buiten beschouwing.
De gewijzigde Wet Bibob verschaft overheden stevigere instrumenten voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Met name door de uitbreiding van de eigen onderzoeksmogelijkheden hebben overheden meer slagkracht en zijn zij minder afhankelijk van het LBB. Het LBB wordt door de wetswijziging uitgenodigd een actievere rol te nemen bij die aanpak van ondermijning. Met de tipfunctie en de aangifte-bevoegdheid kan het LBB uit zichzelf meer bijdragen aan de operatie dan alleen als (geactiveerd) adviseur. ‘And there’s more coming…’. De tweede tranche heeft met name op het gebied van (Bibob-)informatiedeling het nodige in petto.
Franc Pommer is advocaat bij Hekkelman Advocaten in Nijmegen
.
